Zašto javno-privatna partnerstva nisu rešenje?

Jovana Timotijević

Dok su predstavnici srpske Vlade i francuske privatne firme Vansi potpisivali ugovor o koncesiji aerodroma Nikola Tesla, na period od 25 godina, odluka da se izabere velika francuska kompanija koja bi trebalo da doprinese razvoju beogradskog aerodroma, ocenjena je kao „’win win’ investicija“. Osim što je u tom slučaju, kao i u većini drugih sličnih situacija, ugovorna dokumentacija netransparentna, te ne može potkrepiti takvu ocenu, sam model javno-privatnog partnerstva (JPP) teško da može imati „win-win“ epilog zbog sukoba interesa koji leži u njegovoj osnovnoj strukturi.

Termin JPP je prvi put uveden u naš pravni sistem 2011. godine, usvajanjem Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama. JPP se najčešče nudi kao rešenje za krizu javnih usluga i preduzeća, kao i za potrebe ulaganja i unapređenja infrastrukture. Ono predstavlja model u kome se određeni resurs u javnom vlasništvu (obično razumevan kao javno dobro) delimično ustupa privatnoj kompaniji. Upliv privatnog kapitala u neko javno dobro, koji se ostvaruje kroz model JPP, varira u formi i stepenu nadležnosti partnera, te su i rezultati ovakvih modela različiti. Međutim, za razliku od stanovišta koja ne preispituju dugoročne efekte i korisnost sâmog procesa privatizacije, već samo priznaju postojanje „uspešnih“ i „neuspešnih“ privatizacija, potrebno je rasvetliti sukob interesa koji se inicijalno krije iza partnerstva javnog i privatnog sektora, te koji dugoročno ne može proizvesti pozitivne rezultate po društvo u celini.

Ponovno uvođenje kapitalizma kao dominantnog ekonomskog režima i neoliberalne mere štednje praćeni su intenzivnom političkom kampanjom koja afirmiše privatizaciju, zasnivajući se pre svega na stalnoj kritici javnog sektora kao „tromog“, skupog i korumpiranog, a onda i zagovaranju JPP kao oblika privatizacije koji će podići efikasnost javnih preduzeća i usluga, uskladiti troškove proizvodnje ili pružanja usluga sa cenama korišćenja istih, smanjiti budžetske rashode, povećati stepen konkurencije a time poboljšati i kvalitet usluga i proizvodnje, te konačno, smanjiti korupciju u preduzećima. S jedne strane, nije uvek lako odbraniti se od kritika upućenih javnim preduzećima, kada brojne situacije i iskustva samih korisnika/ca podržavaju tezu o korupciji, neefikasnosti i smanjenom kvalitetu usluga. S druge, pak, odgovornost za takvo stanje ne može se u potpunosti pripisati samim preduzećima, a posebno ne radništvu tih preduzeća. Uzrok se, naime, mora potražiti u širem kontekstu, odnosno u vezi sa procesima prevođenja celokupne privrede na tržišnu logiku. Iako javna preduzeća servisiraju opšte potrebe društva, bivaju primorana da se vode preovladavajućim trendom profita kao primarne mere uspešnosti funkcionisanja, kao i merama štednje koje po svaku cenu zahtevaju smanjenje javnih troškova. Uz to, javna preduzeća su tokom ovih promena veoma često već interno privatizovana, kroz uskraćivanje prava odlučivanja radništvu, a onda podređivanje funkcionisanja pojedinačnim interesima upravljačke manjine. Na taj način, iako zakonski još uvek u statusu državnih preduzeća, ona su zapravo već privatizovana, a njihova neefikasnost i gubici, umesto da se pripišu upravi (koja je po političkoj liniji postavljena), svaljuju se na leđa radništva kao i na sam model javnog preduzeća.

Međutim, iako je neke delove javnog sektora potrebno reformisati, promovisanje modela JPP kao rešenja u slučaju javnih dobara i usluga znači prenebregnuti primarni sukob interesa između dve strane u partnerstvu. Naime, javno dobro, sa jedne strane, podrazumeva pre svega vođenje idejom javnog interesa, odnosno zadovoljenja potreba najvećeg broja ljudi u društvu. Privatni partner, s druge strane, ima primarnu motivaciju finansijske dobiti, a ne dobrobiti korisnika određene usluge ili dobra. Ovakva tenzija za rezultat ima, gotovo u svim primerima realizovanih JPP u Srbiji kao i u drugim zemljama, situaciju da se prednost daje privatnom interesu i profitu, a na uštrb potreba ljudi, i to, vredi naglasiti, potreba koje predstavljaju mahom osnovne preduslove za dostojanstven život. Javni sektor u takvim partnerstvima gubi mogućnost da donosi odluke u čijem se interesu određeni resurs koristi, te ne može odbraniti osnovno svojstvo javnog dobra. Konkretno, privatni partner, imajući uz to i „sigurnog platišu“ za partnera, obično preuzima profitabilni deo, kao što su naplata ili pojedini delovi distribucije, i iz tih poslova izvlači dobit za sebe, dok se mnogo skuplji i tržišno neisplativi delovi procesa ostavljaju javnom partneru, a nastali gubici se raspoređuju kao trošak na građane. Iako se JPP model prikazuje kao rešenje, uz objašnjenje da će privatni partner investirati dodatna ulaganja i, zarad sopstvenog profita, poboljšati i celokupnu efikasnost i kvalitet usluga i za ostale građane, prepuštanje osnovne društvene infrastrukture – javnih usluga i resursa kao javnog dobra – logici akumulacije kapitala koju zastupa privatni partner, dugoročno podriva njenu prvobitnu logiku i svrhu.

Kako istraživanja pokazuju, postoje brojne negativne posledice privatizacija javnih usluga kroz JPP model u različitim zemljama Evrope. Usled stalne težnje privatnog partnera da povećava svoj profit, on prepušta neprofitabilne delova preduzeća ili sistema usluga javnom partneru i/ili transformiše delove koji su u njegovoj nadležnosti kako bi postali profitabilni(ji).

JPP ne predstavljaju dugoročna rešenja za javni sektor, a posebno su opasna kada su u pitanju javna dobra koja ispunjavaju osnovne životne potrebe svih građana i građanki u društvu. Ovakav model partnerstva ugrožava samu pretpostavku javnih dobara koja se odnosi na zagarantovan pristup svima, jednostrano donoseći dobit privatnom partneru. Istovremeno, on nikako ne garantuje poboljšanje usluga građanima, kvalitetnija radna okruženja radništvu ili smanjenje javnih rashoda. Konačno, iako ništa manje značajno, prisustvo privatnog partnera u upravljanju javnim dobrima ugrožava i mogućnost neposrednog učešća građana i građanki u donošenju odluka o resursima koji su zapravo direktno povezani sa njihovim opstankom.